المحكمة الاتحادية العليا:- (مجلس الوزراء مرجع الهيئات المستقلة)
اصدرت المحكمة الاتحادية العليا قراراها المرقم 88 / اتحادية / 2010 في 18
/ 1 / 2011 قضت فيه بــ ( ان ارتباط بعض الهيئات المستقلة بمجلس النواب لا يحول
دون اشراف مجلس الوزراء على نشاطاتها ) و ( اما بالنسبة الى بقية الهيئات المستقلة
التي لم يحدد الدستور بنص صريح ارتباطها بمجلس النواب او بمجلس الوزراء وتمارس
مهام تنفيذية واخضع الدستور قسم منها لرقابة مجلس النواب او جعلها مسؤولة امام
مجلس النواب فان مرجعيتها تكون لمجلس الوزراء ) .
وقد اسندت قرارها الى الاسباب الاتية :-
1- ان وجود مرجعية لهذه
الهيئات هو ما يقتضيه حسن سير العمل فيها وتأمين الرقابة عليها . لان هذه الهيئات
ليست احد السلطات الاتحادية المستقلة التي تتكون منها جمهورية العراق المنصوص
عليها حصريا في المادة ( 47 ) من الدستور وهي السلطات :- التشريعية والتنفيذية
والقضائية والتي تمارس اختصاصها ومهامها المرسومة بالدستور والقانون بصورة مستقلة
وعلى اساس مبدأ الفصل بين السلطات ، وانما هي – اي الهيئات المستقلة – جزء من احدى
هذه السلطات ، ومرجعيتها يلزم ان تحددها طبيعة المهام التي تقوم بها على وفق
القانون الذي يحدد هذه المهام ، لذا يلزم ان تكون لها مرجعية ترتبط بها او تشرف
عليها ، ولا يمكن ان تسير بدون ذلك .
2- ان الهيئات المستقلة تقع
ضمن هيكلية الدولة وتؤدي مهام تنفيذية ولا ترتبط بوزارة ، فلا بد من جعل مرجعيتها
لمجلس الوزراء .
3- ان ما نص عليه الدستور
بربطه بعض الهيئات المستقلة ذات الطبيعة التنفيذية بمجلس النواب امر لا يتفق مع
اختصاصاته الرئيسية المنصوص عليها في المادتين ( 61 و 62 ) من الدستور وهما اختصاص
التشريع واختصاص الرقابة على اعمال السلطة التنفيذية ، ويتعارض كذلك مع مبدأ الفصل
بين السلطات الذي تبناه دستور جمهورية العراق لسنة 2005 في المادة ( 47 ) منه ، ولا
يتفق كذلك مع ما هو جار العمل عليه في برلمانات العالم ، اذ لا تناط بها ادارة
هيئات او مؤسسات ذات السلطة التنفيذية ، لان البرلمانات في العالم ومنها مجلس
النواب العراقي لا تملك الادوات التي تمكنها من الاشراف اليومي ومتابعة نشاط
الهيئات المستقلة ، سيما البرلمان في حالات عدم انعقاده .
4- نص المادة ( 80 ) من
الدستور التي نصت :- ( يمارس مجلس الوزراء :- اولا – تخطيط وتنفيذ السياسة العامة
للدولة والخطط العامة والاشراف على عمل الوزرارات والجهات غير المرتبطة بوزارة ) .
والحقيقية ان هذا
القرار لا يتفق مع احكام الدستور ويهدم واحد من اخطر واهم اركانه وهو ( استقلال )
الهيئات المستقلة الذي كانت محل اتفاق سياسي وقانوني ، وللاجابة على الاسباب التي
استندت اليها المحكمة في قرارها نبين الاتي :-
1- ان الهيئات المستقلة
المنصوص عليها في الدستور هي ( 13 ) هيئة مستقلة منها ( 11 ) ذات مهام رقابية و ( 2
) فقط ذات مهام تنفيذية ، فتكون غالبية الهيئات المستقلة ذات ( اختصاص رقابي )
وليس ( تنفيذي ) كما ذهبت المحكمة الاتحادية ، كمفوضية الانتخابات وهيئة النزاهة
ومفوضية حقوق الانسان وديوان الرقابة المالية والبنك المركزي العراقي وهيئة
الاعلام والاتصالات وهيئة مراقبة تخصيص الواردات الاتحادية وهيئة ضمان حقوق
الاقاليم والمحافظات في المشاركة العادلة في ادارة المؤسسات والبعثات والوفود ، وليس
في الهيئات المستقلة سوى هيئتين فقط هي ذات مهام تنفيذية هي دواوين الاوقاف ومؤسسة
الشهداء ، وهذه ربطها الدستور بمجلس الوزراء ، فالدستور كان واع لهذا الموضوع ففرق
بين الهيئات المستقلة ذات الطبيعة او المهام التنفيذية وربطها بمجلس الوزراء ، اما
الهيئات المستقلة الاخرى فربط بعضها بمجلس النواب لانها ذات طبيعية رقابية تتوافق
مع مهام مجلس النواب الرقابية ، كديوان الرقابة المالية وهيئة الاعلام والاتصالات
، او لم يربطها باي جهة بالدولة لضمان استقلال تام لها كهيئة النزاهة ومفوضية
الانتخابات ومفوضية حقوق الانسان والبنك المركزي وهيئة مراقبة تخصيص الواردات
الاتحادية . اما هيئة دعاوى الملكية وهيئة المساءلة والعدالة فلم تذكر في باب
الهيئات المستقلة ولكن الدستور وصفها بوصف الهيئات المستقلة في نصوص خاصة ،
والاولى ذات طبيعة قضائية محضة ، والثانية
ذات طبيعة شبه قضائية ، فربطهما بمجلس النواب بنص المادتين ( 135 ) و ( 136 ) منه
. لذلك فان اهم ركن في تسبيبات المحكمة
الاتحادية لم يكن سوى مغالطة واضحة حينما وصفت الهيئات الرقابية بكونها ذات مهام
تنفيذية . لذلك فان قول المحكمة في قرارها محل البحث :- ( ومرجعيتها ( اي مرجعية
الهيئات المستقلة ) يلزم ان تحددها طبيعة المهام التي تقوم بها ) هو حجة عليها
وليس حجة لها ، لان غالبية الهيئات المستقلة ذات مهام رقابية وهي اقرب الى مجلس
النواب (ذي الوظيفية الرقابية ) منها الى
مجلس الوزراء ( ذي المهام التنفيذية المحضة ) .
2- اما قول المحكمة بوجوب
وجود مرجعية للهيئات المستقلة تؤمن ( الرقابة ) عليها ، فذلك امر ينفي سلامة القول
بربطها بمجلس الوزراء لانه ليس من مهامه الرقابة على احد في الدولة ، بل ان الرقابة في جزئها
الاعظم تقع عليه ، فهو دائما مراقب ، وليس برقيب على احد ، ولكن مجلس النواب هو
صاحب الدور الرقابي على كل الدولة بضمنه مجلس الوزراء ، وقد نص الدستور على خضوع
الهيئات المستقلة لرقابة مجلس النواب .
3- اما الاستناد الى نص
المادة ( 80 ) من الدستور التي نصت على ان لمجلس الوزراء سلطة الاشراف على ( الجهات
غير المرتبطة بوزارة ) واعتبار الهيئات المستقلة داخلة في مفهوم الجهات غير
المرتبطة بوزارة ، فأنه احتجاج مردود ، لان مصطلح ( الجهات غير المرتبطة بوزارة )
كان مستعملا وموجودا في زمن النظام السابق قبل عام 2003 ولو اراد الدستور ادخل
الهيئات المستقلة فيه لما جاء بمصطلح جديد على النظام القانوني العراقي هو مصطلح (
الهيئات المستقلة ) فلم يكن مصطلح ( الهيئات المستقلة ) موجودا في العراق قبل عام
2003 ، لذا فان مفهوم ( الجهات غير المرتبطة بوزارة ) يعني ( الجهات التنفيذية )غير المرتبطة بوزارة كجهاز المخابرات ومؤسسة
السجناء السياسيين وبيت الحكمة وسوق بغداد للاوراق المالية الملغى وغيرها من
الجهات ذات الاختصاص التنفيذي وتدخل فيها الهيئات المستقلة ذات الاختصاص التنفيذي
فقط كدواوين الاوقاف ومؤسسة الشهداء ، ولكن لا تدخل فيه ( الهيئات المستقلة ) التي
لا ترتبط بمجلس الوزراء والتي لها وظائف رقابية ، ولو قصد الدستور من لفظ ( الجهات
غير المرتبطة بوزارة ) الوارد في المادة ( 80 / اولا ) الهيئات المستقلة لكان
استعمل لفظ الهيئات المستقلة بدلا من مصطلح الجهات غير المرتبطة بوزارة الوارد في
المادة المذكورة ، وهذا هو ابسط قواعد الصياغات القانونية وابسط قواعد التفسير
التي لا يختلف عليها اثنان ، فلابد ان الدستور اراد معنى اخر غير ( الهيئات
المستقلة ) حينما استعمل لفظ ( الجهات غير المرتبطة بوزارة ) والا لكان عليه
استعمال اللفظ نفسه ( الهيئات المستقلة ) ، والمعروف بداهة ان النظام السابق يقوم
على المركزية المطلقة وتركيز السلطة ، لذلك كان مصطلحه ( الجهات غير المرتبطة
بوزارة ) يعني الجهات التنفيذية التي يؤول الاشراف عليها ومرجعيتها الى مجلس
الوزراء او رئاسة الجمهورية حين ذاك ، وهو مفهوم لا يتفق مطلقا مع مفهوم ( الهيئات
المستقلة ) الذي جاء به الدستور العراقي لعام 2005 الذي تبنى الاسس الديمقراطية
وتوزيع السلطة وحكم المؤسسات لا حكم الافراد ، وهي ( اي الهيئات المستقلة ) في معظمها
لم تكن معروفة في زمن النظام السابق كهيئة النزاهة ومفوضية الانتخابات ومفوضية
حقوق الانسان وهيئة مراقبة تخصيص الواردات وهيئة ضمان حقوق الاقاليم وهيئة دعاوى الملكية وهيئة المساءلة والعدالة وهيئة الاعلام والاتصالات .
اما عن رأينا في
الوضع القانوني الصحيح والتفسير السليم لنصوص الدستور بشأن الهيئات المستقلة فهو ان
الدستور عالج بنصوص صريحة ( استقلال الهيئات المستقلة ) ولا اجتهاد في مورد النص ،
فهي كيانات خارج السلطات الثلاث منحها الدستور استقلال تام عنها ، خصوصا عن مجلس الوزراء
، واخضعها لرقابة مجلس النواب ، وانما جاءت المحكمة الاتحادية بتفسير اهدر استقلال
تلك الهيئات بالكامل ، وذلك سيؤدي قطعا الى تركيز السلطة بيد شخص واحد ، فهي انما
تجمع خيوط الدولة بيد واحدة ، وهذا يتقاطع حتما مع ما اقره الدستور من الاخذ
بمبادئ الديمقراطية وتوزيع السلطة وحكم المؤسسات .
وفي الحجج الاتية
ما يدحض سلامة قرار المحكمة اضافة الى ما ذكرناه انفا في الاجابة على اسبابها :-
1- كان للدستور ثلاثة مواقف
مختلفة من استقلال الهيئات المستقلة ، فبعضها ربطها بمجلس الوزراء وهي دواوين
الاوقاف ومؤسسة الشهداء ، وبعضها ربطها بمجلس النواب وهي ديوان الرقابة المالية
وهيئة الاعلام والاتصالات وهيئة المساءلة والعدالة وهيئة دعاوى الملكية ، وبعضها
لم يربطها باي جهة وهي هيئة النزاهة ومفوضية الانتخابات ومفوضية حقوق الانسان
والبنك المركزي العراقي وهيئة ضمان حقوق الاقاليم والمحافظات وهيئة مراقبة تخصيص
الواردات الاتحادية ومجلس الخدمة العامة ، ولو راجعنا الى كل صنف من الاصناف
الثلاث لوجدنا ان الدستور راعى طبيعة كل منها في ربطها بجهة تتناسب مع وظائفها او
منع ربطها لضمان استقلال تام لها من الجميع ، فربط دواوين الاوقاف ومؤسسة الشهداء بمجلس
الوزراء لانها ذات طبيعة تنفيذية ، وربط ديوان الرقابة المالية وهيئة الاعلام
والاتصالات وهيئة دعاوى الملكية وهيئة المساءلة والعدالة لانها ذات طبيعة رقابية
او قضائية او شبه قضائية ولا يصلح ربطها بمجلس الوزراء مطلقا لتعارضها مع طبيعة
اختصاصه التنفيذي ، اما باقي الهيئات كهيئة النزاهة ومفوضية الانتخابات ومفوضية
حقوق الانسان والبنك المركزي فلم يربطها باي جهة لانها جهات لا يجوز خضوعها لاية
جهة ، لان بعض مهامها هي ملاحقة الجميع سواء في السلطات التنفيذية اوالتشريعية اوالقضائية
حينما تكافح الفساد كهيئة النزاهة ، او
انها تنظم وتشرف على امر خطير كالانتخابات يتعلق بارادة الشعب فذلك عمل لا يجوز ان
يخضع لاية جهة مهما علا شأنها لا في السلطة التنفيذية ولا في السلطة التشريعية ، وهكذا
بقية الهيئات التي لا يربطها الدستور باية جهة في الدولة . لذلك فليس من حق
المحكمة الاتحادية ان تهدم كل ذلك وتخضع جميع الهيئات المستقلة الى حكم واحد ، هو
:- ( اخضاعها الى مجلس الوزراء اما بالاشراف او جعله المرجع لها ) . فذلك يتعارض
بشكل قاطع وصريح مع المواقف الثلاث المختلفة للدستور بشأن استقلال الهيئات
المستقلة ، والمحكمة واجبها تفسير الدستور وابسط قواعد التفسير ترفض ان تفسر ثلاثة
مواقف قانونية مختلفة بموقف واحد .
2- ان عدم ربط هيئات مستقلة
بجهة ما في الدولة لا يجعلها منفلته وغير خاضعة للرقابة ، فذلك امر فيه مغالطة
كبيرة ، لان الجميع خاضع لرقابة مجلس النواب ، كما يخضع لرقابات اخرى كهيئة
النزاهة التي تخضع لرقابة ديوان الرقابة المالية والقضاء ، ووكذلك مفوضية
الانتخابات التي تخضع لرقابة هيئة النزاهة وديوان الرقابة المالية ومجلس النواب
والقضاء . وهذا شأن باقي الهيئات المستقلة . وهي جميعا هيئات يحكمها القانون
والدستور في دولة ديمقراطية تديرها المؤسسات ، وليس جهة واحدة كرئيس الوزراء او
مجلس الوزراء ، فذلك وضع الدول الدكتاتورية التي تجمع فيها خيوط السلطة بيد شخص او جهة
واحدة ، اما الدول الديمقراطية فتتوزع فيها الاختصاصات والمهام والصلاحيات بين
مؤسسات متعددة تراقب بعضها بعضا وتحد من تجبر واستبداد بعضها على بعض او ضد الشعب
.
3- ان المحكمة الاتحادية تظن
ان الدولة خالية مطلقا من غير السلطات الثلاث التشريعية والتنفيذية والقضائية ،
ويتوجب – بظنها – ان نربط جميع الجهات في الدولة باحد تلك السلطات ، وذلك امر خاطئ
بالكامل ويتقاطع مع احكام الدستور الصريحة ، فالدستور ناقش في الباب الثالث منه
تحت عنوان ( السلطات الاتحادية ) ثلاث سلطات في الفصول الاول ( السلطة التشريعية )
والثاني ( السلطة التنفيذية ) والثالث ( السلطة القضائية ) ولكنه عالج في نفس هذا
الباب شئ اخر اسماه ( الهيئات المستقلة ) في الفصل الرابع ، ولو اراد ( اي الدستور
) ادخال هذه الهيئات تحت احدى السلطات لعالجها في الفصل الخاص بتلك السلطة ، ولو
اراد جعل مجلس الوزراء مرجعها او لو اراد اخضاعها لاشرافه - كما ذهبت المحكمة
الاتحادية في قرارها - لعالجها في الفصل الثاني تحت مسمى السلطة التنفيذية ، ولما
افردها بفصل مستقل . لذا فان افرادها بفصل مستقل تحت باب اسمه ( السلطات الاتحادية
) يقطع بان تلك الهيئات هي تشكيلات قانونية خارج السلطات الثلاث ولا تخضع لاشرافها
او سيطرتها مطلقا ، الا انها تخضع لرقابة مجلس النواب ، باعتباره يراقب جميع
مؤسسات الدولة باستثناء السلطة القضائية .
4- ان بعض الدساتير في
العالم - كدستور جمهورية الصين الشعبية - تأخذ بسلطة رابعة الى جانب السلطات
التقليدية الثلاث هي ( السلطة الرقابية ) ، وان القول بوجود سلطة رابعة ( السلطة
الرقابية ) يمكن ان يكون صراحة بنص واضح وقاطع ، ولكن يمكن ان يكون ضمنا ، ولو تحت
تسمية اخرى غير تسمية ( السلطة ) وهذا ما اخذه دستور جمهورية العراق لعام 2005
الذي عالج في ( الباب الثالث ) السلطات التقليدية الثلاث في ثلاث فصول واضاف اليها
ما اسماه بـ ( الهيئات المستقلة ) في الفصل الرابع ، فالدستور عالج الهيئات
المستقلة تحت باب اسمه ( السلطات الاتحادية ) وهذا صريح في ان الهيئات المستقلة
سلطة اتحادية رابعة ، وهي في غالبيتها ذات مهام رقابية ، فيكون الدستور العراقي قد
اخذ ضمنا بالسلطة الرابعة ( السلطة الرقابية ) تحت اسم ( الهيئات المستقلة ) . لذا
فأن المحكمة الاتحادية خالفت صراحة نصوص الدستور في اخضاعها الهيئات المستقلة
لمجلس الوزراء .
اما عن قول
المحكمة :- ( مع وجوب مراعاة الاستقلال المالي والاداري لهذه الهيئات ) فانها طعنة
اخرى في عناصر استقلال الهيئات المستقلة ، فالمحكمة الاتحادية العليا لا تعترف
للهيئات المستقلة الا باستقلال شبيه باستقلال الشركات العامة التابعة للوزارات ،
فهذه الشركات ايضا مستقلة ماليا واداريا عن الوزارات التي تتبعها ، فليس من فرق -
عند المحكمة المذكورة - بين استقلال شركة المنصور للمقاولات عن وزرارة الاعمار
والاسكان وبين استقلال هيئة النزاهة او البنك المركزي او مفوضية حقوق الانسان عن
مجلس الوزراء .
ان المحكمة
الاتحادية هدمت اهم مبادئ الدستور وهو ( مبدأ الفصل [1]بين
السلطات ) في قرارها الذي قضت فيه بعدم جواز اصدار قانون الا بناء على مشروع قانون
تعده السلطة التنفيذية ، وبذلك غلت يد السلطة التشريعية من القيام بوظيفتها
التشريعية الا بتحريك من مجلس الوزراء ووفقا لارادته وهواه ، وهاهي تهدم المبدأ
الثاني الذي لا يقل اهمية عن المبدأ الاول وهو ( استقلال الهيئات المستقلة )
وتخضعها الى السلطة التنفيذية ، وهذه ليست الا عناصر التأسيس لدولة تجتمع خيوط
السلطة فيها الى جهة واحدة ( مجلس الوزراء ) او رجل واحد ( رئيس مجلس الوزراء ) ، وذلك اخطر
بكثير مما يتصارع عليه السياسيون والقادة في البلاد اليوم ، اذ ان البساط يسحب من
تحت اقدام الجميع ، بتأسيس قانوني ودستوري خطير ، دون ان يشعروا .
ليست هناك تعليقات:
إرسال تعليق